我国国土空间规划编制体系正式确立

作者：中研智业集团董事长 樊 森

日期： 2019.5

2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通

过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。 2019

5 月 10 日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔 2019〕18 号，以下简称《意见》）正式印发，意味着我国国土空间规划体系顶层设计明确， 国土空间规划编制体系正式确立。

一、正确理解国土空间规划

1、概念内涵

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上的

安排。

（1）国土空间规划得以正名，既不是“多规合一”规划、也不是

空间规划、也不是空间性规划，而叫国土空间规划。

（2）国土空间规划是要真正实现 “多规合一” ，既不是多规融合、

也不是多规协调，是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等

空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

2、规划要素

（1）领域：符合规划目录，公共政策领域 ( 非市场竞争领域 )

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（2）对象：国土空间（陆海统筹）

（3）范围：全地域、全要素

（4）期限：— 2035 年，近期 2025，中期 2030，远期 2035。愿景

2050。

（5）依据：包括试点、现行的法律、 法规、部门规章、政策文件、

标准规范、相关规划等。

3、功能作用

（1）落实《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展

规划战略导向作用的意见》（中发〔 2018〕44 号）要求，强化发展

规划统领作用，强化国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，

落实国家发展规划提出的国土开发保护要求， 为国家发展规划落实提

供空间保障。

（2）发挥国土空间规划体系在国土开发保护中的战略引领和刚性

管控作用，对各专项规划的开发保护活动提供指导和约束。

二、国土空间规划体系构建

1、整体体系

国土空间规划体系包含四个子体系。

（1）编制审批体系（包含编制、论证、审批、发布等）。

（2）实施监督体系（包含监测、评估、修订、考核、督察等）。

（3）法规政策体系（包含法律、法规、规章、政策文件等）。

（4）技术标准体系（技术导则、技术规程、定额标准等）。

2、编制体系

（1）横向分总体规划、专项规划和详细规划。总体规划是详细规

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划依据、专项规划基础，详细规划和专项规划须服从于总体规划。

（2）纵向分国家、省、市县级，国家、省和市县编制总体规划，

乡镇各地结合实际需要编制，下级规划必须服从于上级规划。国家、

省和市县可编制专项规划。市县及以下编制详细规划，乡村编制“多

规合一”的实用性详细规划。

3、各类规划功能

（1）总体规划：针对全局性安排，体现统筹性功能。

（2）专项规划：针对特定区域（流域）和特定领域进一步专门安

排，体现特定支撑性功能

（3）详细规划：针对具体地块（城镇开发边界以内和以外的重点

建设区域）用途和开发强度等详细安排，体现实施性功能。

4、各级规划功能

（1）全国国土空间规划侧重战略性的部署， 对下级规划进行指导

和安排。

（2）省级国土空间规划具有承上启下的作用，既落实上级意图，

又指导下级规划编制，侧重协调性。

（3）市县和乡镇国土空间规划注重对上级要求的细化、 深化和落

实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。

三、国土空间规划编制

1、编制要求

（1）体现战略性。落实国家意志和发展规划战略， 自上而下编制。

（2）提高科学性。底线思维、遵循规律、因地制宜、统筹协调，

技术路径科学，方法手段先进。

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（3）强化权威性。不得随意修改、违规变更，先规划，后实施。

（4）加强协调性。统筹和综合平衡空间需求，各类规划遵循总体

规划。

（5）注重操作性。谁编制谁实施，明确规划传导要求，确保规划

能用、管用、好用。

2、编制内容

（1）开展基础分析与评价，全面摸清国土空间本底，科学研判发展趋势。

（2）制定国土空间开发保护战略目标， 确定国土空间开发保护格局。

（3）统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，科学划定生态保护红线、永久基本农田、 城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，制定差异化管控政策。

（4）统筹自然资源保护利用与要素配置， 促进各类要素优化合理科学配置，与资源环境承载能力相适应。

（5）推动区域协调融合发展，促进经济社会发展格局、区域协调与城乡融合发展。

（6）实施国土综合整治和生态保护修复， 提出国土综合整治和全域生态保护修复的目标任务、重大工程。

7）建设国土空间信息平台，完善国土空间规划数据库，推进国土空间规划平台化管理。

（8）健全规划实施与监督机制， 完善以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。

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3、用途管制

（1）用途管制依据：以国土空间规划为依据，对所有国土空间分

区分类实施用途管制。

（2）用途管制方式：城镇开发边界内的建设，实行“详细规划 +

规划许可”管制方式；城镇开发边界内的建设，按照主导用途分区，

实行“详细规划 +规划许可”和“约束指标 +分区准入”的管制方式。

4、信息平台

以国土空间基础信息平台为底板，结合各级各类空间规划编制，

将国土空间规划、一张图及各专项规划纳入国土空间基础信息平台，

县级以上国土空间规划基础信息平台同步建设。

四、国土空间规划审批

1、编审权限

（1）全国国土空间规划，由自然资源部会同相关部门组织编制，

由于党中央、国务院审定后引发。

（2）省级国土空间规划，由省级政府组织编制，经同级人大常委

会审议后报国务院审批。

（3）直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空

间规划，由市政府组织编制，同级人大常委会审议后报国务院审批。

（4）市县国土空间规划，由市县政府组织编制，同级人大常委会

审议后报省政府审批。

（5）乡镇国土空间规划，由乡镇政府组织编制，同级人大常委会

审议后报上一级政府审批。

（6）专项规划，跨行政区及流域的国土空间规划或区域性专项规

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划，由上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批；其

他各部门各要素专项规划由相关主管部门组织编制，报同级政府审

批。

（7）市县详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级

政府审批。

（8）乡村规划，由乡镇政府组织编制，报上一级政府审批。

2、建设审批

以详细规划为法定依据，优化并进行规划选址以及建设用地规划

许可、建设工程规划许可，推进“多证合一”、“多审合一”，提高

审批效能。

五、国土空间规划评估监督

1、建立国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。

2、根据发展规划评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。

体现发展规划上位规划约束，从“一年一体检，五年一评估”转变为

依据发展规划评估结果进行调整，建立定期评估调整机制。

3、按照谁审批谁监管，管什么就是批什么，加强管控边界及约束

性指标及管控要求的监督检查。

4、将国土空间规划执行纳入自然资源执法督察。

5、将国土空间规划执行纳入领导干部自然资源资产离任审计， 作

为领导干部综合考核评价的重要参考。

六、国土空间规划法规标准

1、研究制定国土空间开发保护法，加快国土空间规划立法工作。

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“多规合一”改革涉及突破现有法律法规的内容和条款， 按程序报批，

取得授权后实行， 并做好过渡时期的法律法规衔接。 意味着围绕国土

空间规划体系建立，允许突破现有法律法规约束。

2、制定国土空间规划技术标准体系， 修订完善国土资源现状调查

和国土空间规划用地分类标准， 制定各级各类国土空间规划编制办法

和技术规程等。

七、国土空间规划部署安排

国土空间规划总体目标为，通过分三步走推进，基本形成新时代

国土空间开发保护格局。

1、到 2020 年，逐步建立四个子体系，基本建立国土空间规划体

系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制， 初步形成全国国

土空间开发保护“一张图”。

2、到 2025 年，健全法规政策体系和技术标准体系两个子体系；

全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制； 形成国土空间开发保护

制度（以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段）。

3、到 2035 年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化，

基本形成国土空间开发保护格局。

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